Projektbeskrivelse

Med kommunalreformen overtog kommunerne ansvaret for den vidtgående specialundervisning fra amterne. EVA er af formandskabet for Skolerådet blevet bedt om at undersøge hvordan kommunerne varetager deres nye ansvar i forhold til visitationsprocessen. Denne projektbeskrivelse gør rede for undersøgelsens baggrund, formål og metode.

Kommunalreformens betydning for den vidtgående specialundervisning

Det er en udfordrende opgave kommunerne står over for. Den vidtgående specialundervisning har gennem en årrække været præget af det paradoks at stadig flere elever bliver henvist til den, og det til trods for at der er et markant fokus på at normalundervisningen skal være mere inkluderende og rummelig. Stigningen i antallet af henvisninger skyldes især at flere elever med adfærdsvanskeligheder og psykiske vanskeligheder bliver indstillet til vidtgående specialundervisning. Kommunerne har hermed en todelt opgave i at bremse stigningen i elever som henvises til den vidtgående specialundervisning, og fastholde kvaliteten i undervisningen – både i den såkaldte normalundervisning og i den undervisning som er specifikt rettet mod elever med særlige behov.

Den vidtgående specialundervisning har desuden været præget af forskelle i visitationspraksis fra amt til amt – og kommune til kommune. Det giver sig fx udslag i forskellige henvisningsfrekvenser og forskelle i hvilke undervisningstilbud elever med særlige behov har modtaget.

Kommunernes nye ansvar for den vidtgående specialundervisning betyder bl.a. at de ikke alene har kompetencen til at henvise elever med særlige behov til den vidtgående specialundervisning. De skal også beslutte hvilket undervisningstilbud eleverne skal have. Før kommunalreformen havde kommunerne kompetencen til at henvise eleverne til vidtgående specialundervisning, mens amtet afgjorde det nærmere indhold i undervisningstilbuddet efter forhandlinger med kommunen.

Kommunerne gennemfører nu selv hele visitationen fra indstillingen af den enkelte elev til specialundervisning til den konkrete beslutning om undervisningstilbuddet. I mange kommuner vil det som følge af kommunalreformen være sammenlagte PPR-enheder (pædagogiskpsykologiskrådgivning) som skal stå for visiteringen. Det kan være en udfordring da visitationspraksis og foretrukne valg af undervisningstilbud kan have varieret mellem de tidligere forskellige kommuner.

Med kommunalreformen er det desuden kommunerne selv der skal finansiere undervisningstilbuddet. Før kommunalreformen betalte kommunerne et takstbeløb på knap 200.000 kr. pr. elev i den vidtgående specialundervisning til amterne. Amterne dækkede de resterende undervisnings- og kørselsudgifter. Nu skal midlerne til både normalundervisningen og den vidtgående specialundervisning hentes fra kommunens budget. Det betyder som udgangspunkt at der kan anvendes flere midler i normalundervisningen hvis der bruges færre midler til den vidtgående specialundervisning.

Kommunalreformen har yderligere ført til at kommunerne har fået ansvaret for undervisningen i de tidligere amtslige specialklasser og på de amtslige specialskoler. Samlet set har kommunerne overtaget ansvaret for 53 tidligere amtslige specialskoler. De fem nye regioner har fået ansvaret for seks lands- og landsdelsdækkende specialskoler. For nogle kommuner har kommunalreformen hermed betydet at de skal drive specialskoler. Andre kommuner har ikke overtaget skoler og skal nu samarbejde med omkringliggende kommuner for at eleverne kan modtage undervisning på skolerne. For begge typer af kommuner kan der være både udfordringer og muligheder i den nye situation.

Der er en del forhold som ændringerne for den vidtgående specialundervisning kan influere på, fx en ny anvendelse af specialskoler som ressourcecentre, nye muligheder for kommunerne for at oprette egne undervisningstilbud – eller en risiko for at elever der har gået på specialskole, af økonomiske årsager bliver placeret andetsteds. Denne undersøgelse vil fokusere på hvordan kommunerne på nuværende tidspunkt har valgt at løfte opgaven med den vidtgående specialundervisning, og hvilke konsekvenser det har for de undervisningstilbud eleverne modtager, og for hvordan forældrene oplever visitationsprocesser og konkrete undervisningstilbud.

Definition af termen vidtgående specialundervisning

I undersøgelsen bruger vi termen vidtgående specialundervisning. Ændringerne i folkeskole-loven medfører at vi definerer hvad vi mener med dette begreb.

Før kommunalreformen dækkede begrebet vidtgående specialundervisning over den del af specialundervisningen som amterne finansierede, dvs. undervisningen ifølge den forrige folkeskolelovs § 20, stk. 2. Der kunne være tale om enkeltintegreret undervisning og om undervisning i special- og centerklasser, på specialskoler eller på opholdssteder og behand-lingsinstitutioner.

Elever i kommunale tilbud, fx elever i specialklasser og specialskoler, blev undervist efter § 20, stk. 1, eftersom kommunen selv betalte for elevernes undervisningstilbud. I daglig tale blev disse elever i nogle kommuner kaldt ”§ 20, stk. 1½-elever”. Derved skelnede kommunen mellem tilbud til de elever som kommunen betalte for, og tilbud til de elever som modtog specialundervisning finansieret lokalt af de enkelte almindelige folkeskoler.

Med kommunalreformen er skellet mellem de såkaldte § 20, stk. 1½-elever og de tidligere § 20, stk. 2-elever ophævet. Den nye § 20, stk. 2 præciserer i stedet at kommunalbestyrelsen har ansvaret for størstedelen af specialundervisningen.

Vores definition på vidtgående specialundervisning efter kommunalreformen er som følge af ovenstående:

Specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand i specialklasser, på specialskoler, i dagbehandlingstilbud og på anbringelsessteder og specialundervisning i den overvejende del af undervisningstiden, dvs. i mere end 12 undervisningstimer pr. uge.

Hermed følger vi den definition som Klagenævnet for vidtgående specialundervisning anvender til at præcisere hvilke forældre der har klageadgang efter kommunalreformen.

Formål

Undersøgelsen skal belyse hvordan kommuner varetager ansvaret for den vidtgående specialundervisning efter kommunalreformen. Undersøgelsen vil særligt fokusere på visitationsprocessen og betydningen af hvordan den er tilrettelagt for de undervisningstilbud eleverne modtager.

Undersøgelsen vil inddrage følgende fokusområder for at afdække det overordnede spørgsmål:

• Kommuners arbejde med inkluderende undervisning
• Kommuners organisering af visitationsprocessen
• Forældres inddragelse i visitationsprocessen
• Kommuners undervisningstilbud
• Mellemkommunalt samarbejde om undervisningstilbud
• Andre forhold af betydning for elevernes undervisningstilbud.

De enkelte fokusområder begrundes i det følgende:

Kommuners arbejde med inkluderende undervisning
Undersøgelsen skal belyse hvordan kommunerne fra centralt hold forsøger at øge den inkluderende undervisning. Årsagen til dette fokusområde er at antallet og karakteren af undervisningstilbuddene til elever med vidtgående behov i høj grad afhænger af hvor inkluderende den almindelige undervisning er.

Kommuners organisering af visitationsprocessen
Kommunerne organiserer visitationsprocessen på forskellig vis. Undersøgelsen vil derfor belyse kommunale arbejdsdelinger og beslutningskompetencer for at få indsigt i om de kan have konsekvenser for de undervisningstilbud eleverne modtager. Undersøgelsen vil desuden fokusere på hvordan kommunen sikrer kvaliteten af visitationsprocessen.

Forældrenes inddragelse i visitationsprocessen
Forældrene er vigtige spillere i visitationsprocessen. Det fremgår således af bekendtgørelsen om specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand (BEK nr. 1373 af 15.12.2005) at forældrene generelt skal høres og tages med på råd gennem hele visitationsprocessen – fra indstilling til PPR-vurdering til konkret beslutning om undervisningstilbud. Fx fastlægger bekendtgørelsen at forældrenes og elevens ønske med hensyn til den skolemæssige placering så vidt muligt skal følges.

Forældrene har desuden retten til at klage til Klagenævnet for vidtgående specialundervisning over en række afgørelser om specialundervisning og specialpædagogisk bistand. Det er ikke altid at forældreønsker og eksperternes vurdering er ens – og forældrenes ønsker kan blive afgørende for hvilket undervisningstilbud eleverne modtager. Kommunerne inddrager forældrene på forskellig vis. Undersøgelsen vil fokusere på konsekvenser af de forskellige måder at inddrage forældre på.

Kommuners undervisningstilbud
Det er af stor betydning for visitationen hvilke undervisningstilbud kommunen råder over, og hvordan de vælger at anvende dem. Nogle kommuner har med kommunalreformen overtaget forskellige typer af specialskoler fra amterne, mens andre blot har overtaget én eller slet ingen skoler. Undersøgelsen vil dels fokusere på hvordan kommuner anvender de specialskoler de har, dels hvordan kommuner tackler deres forskellige forudsætninger for at kunne anvende egne specialskoler. Ligesom undersøgelsen vil fokusere på bevæggrunde for at oprette eller eventuelt nedlægge undervisningstilbud som følge af kommunalreformen.

Mellemkommunalt samarbejde om undervisningstilbud
Kommuner kan købe undervisningspladser på hinandens specialskoler. Kommunerne har tilrettelagt dette samarbejde på forskellig vis. Undersøgelsen vil sætte fokus på hvordan samarbejdet kan være tilrettelagt og dets eventuelle betydning for visitationsprocessen.

Andre forhold af betydning for elevernes undervisningstilbud
Der er en række faktorer ud over elevernes særlige behov som har betydning for hvilket undervisningstilbud de bliver henvist til. Det kan fx ses af meget forskellige henvisningsfrekvenser til vidtgående specialundervisning i landets kommuner og forskellige valg af foranstaltninger. Undersøgelsen vil derfor belyse hvordan andre forhold end elevernes særlige behov kan have betydning for hvilket undervisningstilbud de bliver henvist til.

Undersøgelsesdesign og metode

Visitationspraksis er et komplekst område, og der kan være mange modsatrettede interesser i spil som bunder i forskellige holdninger til inklusion, økonomiske prioriteringer, aktørernes positioner osv. Undersøgelsen inddrager derfor en række forskellige aktører, bl.a. forældre, PPR-psykologer, skoler og kommunal ledelse. Undersøgelsen indbefatter både repræsentative kvantitative undersøgelser og kvalitative undersøgelser og vil indeholde:

• Desk research
• Repræsentativ landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt PPR-psykologer
• Repræsentativ landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt forældre til elever i vidtgående specialundervisning
• Casestudier i seks udvalgte kommuner
• Inddragelse af forskere med særlig indsigt i inklusion og/eller skolepsykologers arbejdsområde.

Desk research

Desk research vil indgå som en integreret del af undersøgelsen. Et af formålene med desk researchen er at give et overblik over udviklingen inden for vidtgående specialundervisning i forhold til henvisningsfrekvenser, typer af tiltag osv. Der er to centrale kilder til oplysningerne:

• Et nyt elevregister i Danmarks Statistik. Det nye elevregister i Danmarks Statistik gør det for første gang muligt at få samlede oplysninger om elever i den vidtgående specialun-dervisning. Alle landets skoler skal en gang om året fra og med skoleåret 2007/08 ind-berettet alle deres elever til Danmarks Statistik, herunder om de modtager specialunder-visning, hvor mange timer om ugen og hvad den primære henvisningsårsag er. Registe-ret er blevet til i et samarbejde mellem UNI-C og Danmarks Statistik. UNI-C vil med regi-steret tæt kunne følge udviklingen inden for den vidtgående specialundervisning og publicere resultaterne.
• Redegørelser fra udviklingsråd. Der er i hver af de fem nye regioner nedsat et regionalt udviklingsråd. De fem råd skal hver især årligt give en redegørelse til Udviklingsrådet, første gang 1. marts 2008. Udviklingsrådet skal herefter senest den 1. maj give Under-visningsministeriet og Socialministeriet en samlet redegørelse som skal sammenfatte en overordnet beskrivelse og vurdering af udviklingen på det sociale område og på special-undervisningsområdet. Denne redegørelse indeholder forskellige kilder bl.a. en spørgeskemaundersøgelse til alle landets kommuner som har til formål at følge udviklingen i den vidtgående specialundervisning.

Undersøgelsen vil inkludere dels redegørelser fra udviklingsrådene, dels analyser på baggrund af det nye elevregister i Danmarks Statistik under forudsætning af at de kan anvendes inden for undersøgelsens tidsplan. Det bør være muligt at trække data fra det nye elevregister i maj 2008.

Desuden vil Klagenævnets årlige analyse af klagesager blive anvendt, bl.a. i analysen af forældrenes inddragelse i visitationsprocessen. Som optakt til caseundersøgelserne vil kommunernes organisering af deres forvaltninger osv. også blive undersøgt i desk researchen. Endelig kan relevant faglitteratur blive inddraget i desk researchen.

Repræsentativ landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt PPR-psykologer
Formålet med undersøgelsen er at få et samlet billede af PPR-psykologernes erfaringer med og vurderinger af hvordan kommunerne varetager ansvaret for den vidtgående specialundervisning efter kommunalreformen. Undersøgelsen vil afdække psykologernes vurderinger af:

• hvilke parametre der er med til at afgøre hvilke undervisningstilbud eleverne visiteres til
• deres samarbejde med forældrene
• om der er fælles praksis for hvordan de visiterer i deres PPR-afdeling
• kommunalreformens betydning for inklusion
• kommunalreformens betydning for de undervisningstilbud eleverne modtager
• fordelen ved inklusion kontra specialiserede tilbud
• deres samarbejde med de almene skoler og specialskolerne.

Spørgeskemaet skal udarbejdes på baggrund af fokusgruppeinterview med psykologer. Interviewene kan føre til nye undersøgelsesspørgsmål og hypoteser.

I forhold til spørgeskemaundersøgelsen er det vigtigt at være opmærksom på to forhold som kan påvirke resultatet uhensigtsmæssigt. Det ene er at PPR-korpsene befinder sig i en brydningstid med kommunesammenlægningen hvor arbejdspraksis og rutiner endnu ikke er faldet på plads. Det kan betyde en mere negativ vurdering af deres egen arbejdssituation og løsning af opgaver end det vil være tilfældet om nogle år når praksis har stabiliseret sig. Det andet er at undersøgelser af vurderinger af praksis ”før og efter” rummer et vist usikkerhedsmoment da svarene vil bero på de enkelte respondenters hukommelse.

Repræsentativ landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt forældre til elever i den vidtgående specialundervisning
Det er relevant at inddrage forældrene i undersøgelsen af flere årsager. For det første kan forældrene belyse om kommunerne følger bekendtgørelsens anvisninger (BEK nr. 1373 af 15.12.2005) om at inddrage dem tilstrækkeligt og hensigtsmæssigt i visitationen. For det andet er forældrene ”brugere” med erfaringer og vurderinger af hvordan visitationspraksis foregår. Disse erfaringer er relevante i sammenligning med hvordan kommunerne beskriver praksis. For det tredje er det relevant at høre forældrenes vurderinger af kvaliteten i undervisningstilbuddene.

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen er at få et samlet billede af forældrenes erfaringer med og vurderinger af dels visitationen til den vidtgående specialundervisning, dels kvaliteten i undervisningen. Spørgeskemaundersøgelsen vil bl.a. afdække:

• Forældrenes erfaringer med og vurderinger af samarbejdet med PPR og kommunen, om muligt både før og efter reformen
• Hvilke parametre der er afgørende for at forældrene er tilfredse med visitationsprocessen
• Hvilke parametre der er afgørende for at forældrene oplever at der er kvalitet i den vidtgående specialundervisning.
• Spørgeskemaets fokuspunkter skal konstrueres på baggrund af interview med forældre. Interviewene kan føre til nye undersøgelsesspørgsmål og hypoteser. Spørgeskemaet må tage højde for at en del forældre sandsynligvis kan have mærket meget lidt til den ændrede visitationspraksis fordi deres barn blot er blevet revisiteret til samme undervisningstilbud.

Danmarks Statistiks nye elevregister giver en unik mulighed for for første gang at gennemføre en sådan spørgeskemaundersøgelse blandt forældrene. Tidligere fandtes der ingen centrale registre med elevernes data.

Interview i seks udvalgte kommuner
Caseundersøgelser gennemføres i seks udvalgte kommuner. Det drejer sig om kommuner med relativt mange henvisninger til den vidtgående specialundervisning og kommuner med forholdsvis få henvisninger. Kommunerne bliver som udgangspunkt udvalgt på baggrund af de oplysninger som kan trækkes ud af Danmarks Statistiks nye elevregister. Der må dog vælges en anden udvælgelsesmetode hvis elevregisteret ikke er klar til at blive anvendt in-den for den nødvendige tidsramme. I stedet kan evt. de regionale udviklingsråds analyser anvendes eller henvisningsfrekvenserne i de tidligere amter kombineret med kvalitative in-formationer om de enkelte kommuner.

Caseundersøgelserne vil bestå af interview med relevante aktører. Begrundelsen for inter-view med de forskellige grupper i hver kommune er at visitationspraksis er et komplekst område som potentielt indeholder modsatrettede interesser, fx i forhold til hvordan res-sourcerne skal fordeles, og hvilke elever den almindelige folkeskole skal inkludere. Kommu-nale ledere, PPR-psykologer, skoler, forældre og elever har derfor ikke nødvendigvis samme erfaringer med og vurderinger af den kommunale praksis.

Det overordnede formål med interviewene i kommunerne er at få nuancerede beskrivelser af erfaringer med og vurderinger af praksis og retningslinjer for visitation efter kommunal-reformen. De enkelte interviewgrupper bliver gennemgået nedenfor.

• PPR-ledere og ledere med det overordnede ansvar for skoleområdet
  Formålet med gruppeinterview med ledere i hver af de seks kommuner er at få belyst de overordnede retningslinjer for visitationspraksis og få et billede af generelle kommunale tendenser på specialundervisningsområdet. Interviewene skal belyse både kommunernes intentioner og ledernes erfaringer med hvordan retningslinjerne fungerer i praksis på nuværende tidspunkt. Interviewet med lederne suppleres med en kort faktuel redegørelse som skal danne baggrund for interviewene.
• PPR-psykologer
  Interviewene med PPR-psykologerne skal give et billede af den nye visitationspraksis set fra de udøvende psykologers side. Psykologerne i de sammenlagte kommuner kan tidligere have visiteret på forskellige måder og haft forskellig praksis. Undersøgelsen skal bl.a. belyse psykologernes erfaringer med den nye praksis og PPR-enhedernes arbejde med at få fælles fodslag.
  
  Hvert interview vil inkludere fire til seks PPR-psykologer. Psykologerne bør repræsentere tidligere forskellige kommuner hvis kommunen er sammenlagt. 
• Skoleledere fra almindelige folkeskoler
  Formålet med at interviewe skoleledere er at få deres syn på de nye visitationsprocedurers betydning for skolernes praksis. Vi vil bl.a. undersøge hvordan skolerne forsøger at inkludere flere elever, og hvilke holdninger til inklusion og segregering skolernes ledelser møder blandt lærere og pædagoger.
  
  To skolers ledelsesgrupper vil blive interviewet hver for sig i hver deltagende kommune da inklusionspraksis kan være et konfliktfyldt emne at tage op i fokusgrupperegi. Vi vil som udgangspunkt udvælge skoler på baggrund af variationen i deres henvisningsfrekvens. Skolerne findes med kommunernes assistance.
• Skoleledere fra specialskoler
  Interviewene med skoleledere fra specialskoler skal give et billede af anvendelsen af og vilkårene for specialskolerne i kommunen efter kommunalreformen. Reformen har skabt mu-ighed for at specialskoler i fremtiden i højere grad kan fungere som kompetence- og rådgivningscentre for kommunerne. I interviewene vil der blive lagt vægt på specialskolernes vurderinger af denne rolle.
• Forældre til børn i den vidtgående specialundervisning
  Formålet med at interviewe forældre er at få nuancerede beskrivelser af deres erfaringer med visitationsprocedurerne og deres syn på hvad kvalitet i undervisningen af deres barn indebærer.
  
  I planlægningen og gennemførelsen af interviewene vil vi være særlige opmærksomme på at interviewene kan rumme følsomme emner for forældrene. Hvert interview vil blive gennemført som et gruppeinterview i hver af de seks kommuner. Seks til otte forældre vil deltage i hver gruppe.
  
  Inddragelse af forskere med særlig indsigt i inklusion og/eller psykologernes arbejdsområde
  Undersøgelsen vil inddrage to forskere. De skal for det første indgå i undersøgelsens indle-dende fase. Her skal de kvalificere undersøgelsens grundlag yderligere ved at give et forsk-ningsmæssigt perspektiv på undersøgelsesspørgsmålene og de anvendte begreber. For det andet skal de vurdere resultaterne af undersøgelsen og perspektivere disse resultater i for-hold til forskningsresultater o.l. Hermed vil den endelige rapport blive suppleret med en forskningsmæssig viden i form af to perspektiverende afsnit skrevet af forskerne. Forskerne skal have særlig indsigt i inklusion og/eller skolepsykologers arbejde med børn med særlige behov, og deres opgave bliver at give deres respektive syn på materialet.